Guerre en Ukraine

La guerre va-t-elle accélérer l’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne ?

© Laurent Vangeenderhuysen – RTBF & Getty Images

L’Ukraine va-t-elle intégrer l’Union européenne rapidement comme l’appelle de ses vœux le président ukrainien Volodymyr Zelensky, alors que son pays est envahi par les troupes russes ? Pas si vite. Si les États membres sont sans conteste aux côtés de l’Ukraine, le processus d’intégration d’un pays à l’UE est un long chemin balisé par de multiples étapes.

Aucun État n’est parvenu à son terme ces dernières années. La dernière adhésion est celle de la Croatie en 2013 et le vaste élargissement à l’œuvre depuis 2004 à l’Est a souvent été critiqué, l’UE devenant un paquebot difficile à manœuvrer.

Un long processus

Aujourd’hui, au regard de l’agression russe de l’Ukraine, la question est de savoir si la guerre en Ukraine va changer la donne. L'article 49 du traité de l’UE modifié par le traité de Lisbonne n’explicite pas vraiment la procédure d’adhésion. Celle-ci découle davantage de la pratique des institutions européennes.

L’adhésion à l’UE est ainsi balisée, prévoyant d’abord que l’État candidat satisfasse aux critères d’adhésion, ensuite des négociations et enfin la signature d’un accord, par les pays européens et le pays candidat. Cet accord doit être ratifié par chaque État membre.

La négociation d’adhésion est plus ou moins longue (elle dure depuis vingt ans pour la Turquie) et tourne autour de 35 chapitres qui représentent l’acquis communautaire que le pays candidat doit intégrer, par exemple la libre circulation des marchandises, des personnes, des capitaux, voire l’agriculture ou encore le pouvoir judiciaire et les droits fondamentaux.

La procédure est lourde : aucune négociation sur un chapitre n’est clôturée tant que chaque gouvernement n’est pas satisfait des progrès réalisés par le candidat et l’ensemble du processus de négociation n’est définitivement conclu que lorsque chaque chapitre est refermé.

Les 27 divisés

Dans le cas de l’Ukraine, les Européens pourraient décider d’une espèce de mesure accélérée pour les négociations mais ils se retrouveraient ensuite face à l’obligation – pour chacun – de ratifier l’accord. C’est là qu’une partie (encore) plus politique se jouerait puisque les 27 ne sont pas au diapason sur l’adhésion de l’Ukraine à l’UE.

Les pays de l’Est de l’UE, Pologne en tête, y sont favorables. Ce n’est pas le cas, en revanche, pour les Pays-Bas et la France. L’Allemagne y est davantage favorable. La Belgique, elle, a une position plus attentiste : elle n’est pas contre mais estime – puisqu’il n’y a pas d’unanimité sur la question –, qu’il faut réfléchir à un autre statut. Oui mais lequel ?

La professeure honoraire et présidente du centre de droit européen de l’ULB, Marianne Dony, est dubitative : "Cet autre statut, je ne le vois pas très bien. Il n’y a pas un troisième statut entre celui d’État associé et celui
​​​​​​​d’É​​​​​​​tat membre", analyse-t-elle.

"Accorder le statut d’État candidat" à l'Ukraine

Pour la présidente du centre de droit européen, "Le seul geste fort qui pourrait être posé est celui d’accorder à l’Ukraine le statut d’État candidat et d’enclencher ainsi le processus d’adhésion (même si l’adhésion est pour plus tard, ndlr). Ce geste fort permettrait d’ouvrir les négociations et d’octroyer à l’Ukraine les aides de pré-adhésion".

Mais, ajoute la professeure honoraire de droit européen, "c’est le Conseil européen qui sera appelé à se prononcer là-dessus (les 27 chefs d’État et de gouvernement, ainsi que le président du Conseil européen Charles Michel, ndlr). Rappelons que l’unanimité des 27 est nécessaire sur l’octroi du statut de candidat à l’adhésion de l’UE.

L’autre difficulté qui attend l’Union européenne réside dans le statut déjà accordé à d’autres pays. Actuellement, cinq États sont officiellement candidats à l’adhésion et ont commencé à intégrer la législation européenne dans leur droit national. Il s’agit de l’Albanie, du Monténégro, de la Macédoine du Nord, de la Serbie et de la Turquie. Deux autres pays, la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo, sont moins avancés dans le processus. Ils sont "candidats potentiels" dans la mesure où ils ne remplissent pas encore les conditions requises pour adhérer à l’UE.

Adhésion facilitée avec l’accord d’association ?

Le fait que l’UE et l’Ukraine sont liées par un accord d’association depuis 2014 peut-il plaider en faveur de la cause ukrainienne à l’adhésion ? "L’accord d’association n’est pas du tout conçu comme un marchepied vers l’adhésion", commente Marianne Dony. "Il appartient plutôt à la catégorie d’accords de la politique de voisinage européenne (PEV) qui s’adresse aux Etats que les 27 veulent arrimer à l’UE sans une perspective d’adhésion"." Cela dit, la mise en œuvre de l’accord d’association pourrait permettre de négocier plus facilement certains chapitres, notamment celui consacré au marché intérieur.

Précisions encore que l’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne, si elle devait se réaliser rapidement, n’enclencherait pas de facto une guerre entre l’UE et la Russie; l’UE n’a d’ailleurs pas de défense commune. "Le seul élément qui changerait la donne serait l’adhésion de l’Ukraine à l’Otan", conclut la spécialiste du droit européen de l’ULB. La réaction du président russe Vladimir Poutine à une adhésion de l’Ukraine à l’UE constituerait par ailleurs un énorme point d’interrogation.

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