La limitation dans le temps des allocations de chômage fait-elle baisser le taux de chômage ?

Dans une étude publiée ce mardi 30 mai 2023, et qui est passée relativement inaperçue, l’Office national de l’Emploi (ONEM) revient sur les débuts de la sécurité sociale comme nous la connaissons aujourd’hui, en 1945.

Il s’agit du moment "où le droit aux allocations de chômage est, en principe, établi sans limitation dans le temps", indique l’ONEM. Et si ce droit aux allocations de chômage illimitées dans le temps intervient dès 1945, les chiffres de l’ONEM montrent qu’il n’aura aucun effet sur le nombre de demandeurs d’emploi (qu’ils soient complet ou incomplets, demandeurs d’emplois ou non). Nous sommes alors dans les "Trente glorieuses" ou "Golden Sixties", ces années du plein-emploi où, note l’ONEM, "la grande majorité des chômeurs indemnisés (connaît) une courte période de chômage".

Le peu de chômeurs que la Belgique connaît à cette époque-là ce sont donc des chômeurs de courte durée, de moins d’un an, qui retrouvent rapidement un emploi après l’avoir perdu (en bleu dans le graphique ci-dessous). C’est le chômage qu’on appelle "frictionnel", celui qu’on ne pourra jamais éliminer car il y aura toujours des gens qui changent de boulot, même en période de plein-emploi. Les chômeurs de longue durée, qui sont au chômage depuis au moins cinq ans, (et repris en rouge dans le graphique ci-dessous), sont ainsi quasiment absents des tablettes de l’ONEM avant 1980.

L’ONEM en tire deux conclusions. D’une part, "la réforme de 1945 qui a fait de ce droit un droit en principe illimité dans le temps n’a donné lieu à aucune explosion du taux de chômage de longue durée." Et d’autre part, "depuis près de 75 ans, les décideurs politiques ont développé des moyens visant à éviter que les chômeurs ne deviennent des chômeurs de longue durée. Malgré les nombreuses mesures mises en œuvre, on n’a pas pu empêcher qu’un groupe de chômeurs, initialement très restreint, ne deviennent des chômeurs structurels."

En effet, les chômeurs de longue durée arrivent en proportion importante au début des années 1980, trois ans après l’augmentation des chômeurs de moyenne durée (entre un et cinq ans), ce qui est logique. L’accroissement du taux de chômage dans ces années est dû, d’après l’ONEM, à un concours de circonstances.

"Avec l’accroissement de la population et l’amélioration du taux de couverture de l’assurance-chômage (extension aux jeunes et aux femmes), un plus grand nombre de personnes ont eu droit aux allocations de chômage. La situation économique (la crise pétrolière et la récession des années 1980) a déstabilisé le marché de l’emploi et le nombre d’emplois perdus a été considérable. S’en est résulté un nombre important de chômeurs de moyenne durée et, dans une moindre mesure, de chômeurs de longue durée."

L’absence d’augmentation du chômage après l’introduction des allocations illimitées dans le temps signifie-t-il qu’à l’inverse, la limitation dans le temps n’aurait aucun effet ? Pour Michiel Segaert, directeur adjoint du service statistiques de l’ONEM, c’est plutôt oui. "Les gens au chômage de longue durée ne vont pas disparaître parce qu’on limite les allocations dans le temps."

"C’est un peu rapide comme conclusion, recadre Muriel Dejemeppe professeure d’économie à l’UCLouvain et spécialiste du monde du travail. Il est clair que l’augmentation du chômage en 1970 provient des chocs pétroliers, des faillites, des vagues de licenciement et donc effectivement ce n’est pas le système qui est responsable du taux de chômage. Mais la littérature scientifique n’écarte pas aussi rapidement l’efficacité d’une fin de droits sur la baisse du taux de chômage."

Pour être concret, il existe probablement autant de systèmes de chômage que de pays qui organisent le chômage. Mais soit ces allocations sont illimitées dans le temps comme en Belgique, soit elles sont limitées dans le temps comme dans de nombreux pays qui nous entourent, comme en France ou aux Pays-Bas.

"En Belgique, le système est en principe illimité dans le temps, et j’insiste sur la formule "en principe", reprend Muriel Dejemeppe. "Nous avons depuis 2004 un système de contrôle des efforts de recherche des chômeurs. Ils sont conviés à des entretiens avec les organismes d’emploi (Actiris à Bruxelles, le Forem en Wallonie) au cours desquels ils doivent prouver leurs efforts de recherche d’emploi. Si au cours de trois entretiens, ils ne parviennent pas à démontrer ces efforts, ils sont exclus du chômage. Le système est donc illimité dans le temps, mais conditionnel." Par ailleurs, ils ne peuvent pas refuser un emploi qui leur conviendrait sous peine d’être exclu temporairement ou définitivement, comme l’indique l’ONEM.

"Chez nos voisins (en France ou aux Pays-Bas), le système est une assurance chômage à durée déterminée avec une fin de droits, compare la chercheuse de l’UCLouvain. À la fin de ce chômage, on bascule alors vers un système d’assistance. C’est un peu comme si chez nous, après une certaine période, un chômeur de longue durée était exclu du chômage et devait s’adresser au CPAS pour obtenir un revenu d’intégration sociale (RIS)."

En effet, en France par exemple, un chômeur en fin de droits peut bénéficier du Revenu de solidarité active (RSA) qui est l’équivalent du RIS belge, même si les montants diffèrent.

Autrement dit, même lorsque le chômeur est exclu du chômage, il ne perd pas l’assistance de l’Etat du jour au lendemain. Et ce ne serait pas le cas non plus chez nous, puisqu’en Belgique, toute personne dans le besoin qui répond à certains critères peut demander l’aide du CPAS. Si l’objectif est de réaliser une économie pour l’Etat en sortant les gens du chômage, le résultat pourrait être timide.

Pour résumer :

• La Belgique n’a pas de limite dans le temps des allocations de chômage, mais peut exclure des chômeurs qui refusent un travail ou n’en cherchent pas assez. Ils peuvent alors demander le revenu d’intégration sociale au CPAS.
• Les pays voisins qui appliquent une limite de temps font basculer les chômeurs en fin de droits vers un système d’assistance tel que le RSA en France.

Si la Belgique décidait d’instaurer une fin de droits, quelles en seraient les conséquences ? Prenons l’exemple d’une fin de droits après cinq années passées au chômage, le chômeur basculerait alors, comme en France, vers le système d’assistance qui est le nôtre : celui du revenu d’intégration sociale (RIS) octroyé par les CPAS. Il est alors tentant de regarder ce que perdrait un chômeur en fin de droits, en basculant au CPAS. Et la réponse est : potentiellement très peu.

En Belgique, les allocations de chômage sont dégressives, et le sont encore davantage depuis une réforme de 2012. Au départ, le chômeur peut percevoir 65% de son dernier salaire avec un plafond à 2079€ bruts. Mais en fonction de l’âge, du nombre d’années travaillées, les chômeurs vont tous converger à la fin vers un niveau plancher qui est le même pour tout le monde, en fonction de leur statut : 1650€ bruts pour un cohabitant avec charge de ménage, 1337€ bruts pour un isolé et 693€ bruts pour un cohabitant.

En comparant ces montants avec ceux du revenu d’intégration sociale au CPAS, nous constatons que les montants pour un cohabitant avec charge de ménage sont très très similaires, à peine de 10€ bruts de différence. Pour un cohabitant, il pourrait même gagner plus dans certains cas au RIS qu’au chômage.

Il y a cependant deux subtilités lorsqu’on compare le chômage en fin de droits et le RIS :

• Les revenus du conjoint sont pris en compte dans le calcul RIS et pas au chômage. Autrement dit, si dans un couple, l’un gagne 2500€ nets par mois et l’autre gagne 700€ au chômage, le ménage aura 3200€. Au RIS, l’ancien chômeur ne gagnerait rien car son conjoint gagne assez, selon l’État, pour subvenir aux besoins du ménage. Le couple disposera alors de 2500€ nets au total.
• Le montant touché au RIS est un maximum qu’une personne peut obtenir, exception faite des allocations familiales. Autrement dit, un isolé toucherait 1214€ par mois, mais n’aurait quasiment aucun moyen d’en obtenir plus. Pour ne prendre qu’un exemple, si un isolé perçoit des revenus locatifs, il doit les déclarer s’il est au RIS et son revenu d’intégration sociale est alors diminué. S’il est au chômage, ses revenus locatifs ne font pas baisser le montant qu’il perçoit du chômage.

En Belgique, une fin de droit aurait sans doute peu d'impact sur l'incitation financière à retrouver un emploi

Muriel Dejemeppe, professeure d’économie à l’UCLouvain

Mais au-delà de ces deux nuances, il existe des cas (un cohabitant ou un couple sans autre revenu que le chômage) où le chômeur gagnerait à peu près la même chose au revenu d’intégration sociale qu’au chômage en fin de droits. "Donc pour les chômeurs qui seraient au niveau plancher du chômage et qui basculeraient au RIS à la suite d’une fin de droits, il y aurait peu de changement dans leurs revenus et donc l’incitation monétaire à trouver un travail à ce moment-là serait minime", explique Muriel Dejemeppe. Selon la chercheuse, ce manque de différence financière fait qu’une limitation du chômage dans le temps aurait donc très peu d’impact sur le taux de chômage dans notre pays.

"Dans d’autres pays, la différence financière entre le chômage en fin de droits et le système d’assistance est parfois plus important. Aux Pays-Bas, par exemple, ils passent de 70% de leur dernier salaire au chômage à 50% du salaire minimum dans le système d’assistance", indique la professeure d’économie.

"Des chercheurs ont étudié une réforme qui a raccourci la durée d’indemnisation aux Pays-Bas, où elle est passée de 60 mois à 38 mois. Et cela a effectivement augmenté le taux de retour à l’emploi. C’est quelque chose qu’on a aussi observé dans d’autres études. Plus on approche de la période de fin de droits, plus les chômeurs sont actifs dans leur recherche d’emploi, à condition que la différence de revenu avant et après la fin de droits au chômage soit significative."

Autrement dit, lorsque la fin de droits implique une perte de revenus substantielle, cette fin de droits peut avoir un effet sur le retour à l’emploi.

Dans le cas belge, cette précision nous mène à une autre question politique : pour créer une différence entre le dernier montant touché au chômage et le RIS, faut-il augmenter le montant du chômage ou réduire l’allocation du CPAS ? Et si on augmente le montant du chômage, ne risque-t-on pas d’aggraver un phénomène de piège à l’emploi : une différence trop faible entre le chômage et le travail ? À l’inverse, baisser le revenu d’intégration sociale, qui est le dernier filet de protection sociale, ne pousserait-il pas davantage de gens dans la précarité ? Tout est dans tout.

Ainsi, aux Pays-Bas, une différence marquée de revenus en fin de droits au chômage semble produire des effets. Mais elle ne conviendrait pas forcément pour les chômeurs de longue durée. "D’autres études, dont une à laquelle j’ai participé en 2018, montrent que la perte de revenus aura plus d’impact chez les chômeurs de courte durée que chez les chômeurs de longue durée. En effet, chez le chômeur de longue durée, il y a souvent plusieurs raisons à son chômage (nous le verrons ci-dessous, ndlr). Les incitations financières ont moins d'impact sur la remise à l'emploi pour eux car ils cumulent d'autres difficultés pour la remise à l'emploi", indique Muriel Dejemeppe.

La chercheuse avertit d’ailleurs d’un autre danger à réduire le revenu d’un chômeur de longue durée. "Dans des pays où la protection sociale est moins "généreuse" que chez nous, au lieu d’avoir un effet d’incitation au retour au travail, la perte de revenus chez les chômeurs de très longue durée peut avoir un effet inverse : la bascule vers d’autres formes d’inactivité comme la maladie-invalidité, le retrait pur et simple du marché du travail et la détresse financière accrue peut avoir comme conséquence que ces personnes n’ont plus de temps à consacrer à la recherche d’emplois traditionnels puisqu’elles cherchent avant tout à survivre."

Dans l’hypothèse d’une limitation dans le temps des allocations de chômage, une autre conséquence bien belge aurait lieu. Actuellement, l’assurance chômage est gérée au niveau national. Elle est alimentée par les cotisations sociales de tous les Belges et reversée à chaque chômeur, quel que soit son lieu de résidence.

La situation est très différente pour le revenu d’intégration sociale. Celui-ci étant versé par le CPAS, il est géré au niveau communal. Il est possible que certaines communes dont le taux de chômage est élevé seraient en grande difficulté budgétaire dans le cas d’une telle réforme.

Par exemple, la commune de Charleroi présente un budget d’environ 300 millions d’euros pour son CPAS. 21% de ses 115.000 habitants de 20 à 64 ans sont au chômage, soit 24.150 personnes. Dans l’hypothèse que 10% d’entre eux seraient exclus du chômage et qu’ils touchent 1000 euros en moyenne au RIS par mois pendant 12 mois, un budget supplémentaire de 30 millions d’euros devrait être trouvé, ce qui représente une hausse de 10% de son budget annuel de CPAS.

Pour une grande ville comme Charleroi, le refinancement pourrait être de 10%, mais tous les CPAS dans leur ensemble devraient être refinancés. "Du jour au lendemain, ils auraient des milliers d’ex-chômeurs à indemniser", illustre Muriel Dejemeppe. Au niveau logistique, chaque CPAS devrait être financé d’une façon différente en fonction de son taux de chômage et du nombre d’exclus du chômage, puisque ces dépenses seraient directement liées au taux de chômage qui peut varier du simple au triple d’une commune à l’autre.

"Parmi mes collègues, on n’exclut pas l’efficacité possible d’une fin de droits mais, étant donné le risque pour l’équilibre des finances communales, il est peut-être possible de réfléchir à d’autres mesures pour accompagner les chômeurs de longue durée vers l'emploi", conclut la chercheuse.

La question est finalement celle-là : si l’objectif est de réduire le chômage structurel de longue durée, quelles sont les mesures les plus efficaces pour y arriver ? Car a priori, la limitation dans le temps des allocations de chômage n’est pas une fin en soi, mais un moyen de réduire le chômage.

Pour répondre, il faut d’abord bien comprendre quels profils ont les chômeurs de longue durée. "Bien souvent, les chômeurs de longue durée sont plutôt âgés et ont des compétences obsolètes par rapport à ce qui est demandé actuellement sur le marché de l’emploi", explique Muriel Dejemeppe. "On le remarque depuis les années 1950, affirme même Michiel Segaert, directeur adjoint du service statistiques de l’ONEM. C’est souvent le groupe le plus âgé qui est le plus dépassé par la technologie et donc qui est pénalisé sur le marché de l’emploi."

Les profils des chômeurs de longue durée ne semblent donc pas correspondre aux profils recherchés par les employeurs. "Les nouveaux emplois qui se créent sont souvent demandeurs de compétences plus récentes avec un minimum de compétences informatiques, même pour des emplois manuels, précise Muriel Dejemeppe. Donc les qualifications des chômeurs de longue durée ne répondent pas forcément au niveau de compétences demandées pour un métier en pénurie par exemple."

Pourtant, les régions sont chargées de former les chômeurs en les poussant notamment vers des métiers en pénurie. Mais Muriel Dejemeppe doute de l’efficacité de cette mesure. "En Wallonie, un chômeur sur deux n’a pas son diplôme de secondaire supérieur, avec probablement des failles dans la maîtrise du français par exemple. La formation à un métier ou une compétence sera donc très compliquée et je ne crois pas que ce soit une solution structurelle. Je trouve par contre qu’on doit encourager dès l’école les formations professionnelles et techniques, qui sont porteuses d’emploi et qui peuvent éviter à un jeune le chômage plus tard à cause d’une absence de diplôme."

La formule est réductrice, mais elle est facilement compréhensible : plus une personne reste au chômage, moins elle a de chances d’en sortir. "Si un employeur a le choix d’engager un chômeur de courte durée ou de longue durée, il engagera le chômeur de courte durée car il pensera que celui-ci est prêt plus rapidement à l’emploi ou que si le chômeur de longue durée a déjà été rejeté plusieurs fois par d’autres employeurs, c’est pour une bonne raison. Donc ça va créer un sentiment de découragement ou de démotivation chez le chômeur de longue durée", analyse Muriel Dejemeppe de l’UCLouvain.

C’est pour cette raison que l’ONEM indique "une sensibilité à la conjoncture économique un peu plus faible chez les chômeurs de longue durée à la recherche d’un emploi", que chez les chômeurs de courte durée. Ce ne sont pas les chômeurs de longue durée que les entreprises engagent lorsque l’économie repart après une crise.

Après lecture de cette étude de l’ONEM, et les entretiens avec Michiel Segaert de l’ONEM et Muriel Dejemeppe de l’UCLouvain, il apparaît surtout qu’il n’y a pas de "solution miracle" pour réduire le chômage de longue durée. La limitation dans le temps des allocations de chômage ne semble pas en être une non plus.

On constate qu’il n’y a pas eu de lien entre le caractère illimité des allocations de chômage et le taux de chômage, ni en 1945 lorsque ces allocations illimitées ont été instaurées, ni dans les années 70 lorsqu’un chômage à grande échelle s’est développé.

La littérature scientifique établit qu’une différence de revenus assez forte à la fin de droits peut avoir un effet chez des chômeurs de courte et moyenne durée, mais peu chez les chômeurs de longue durée. La conséquence d’une réduction de revenus chez les chômeurs de longue durée pourrait même amoindrir les chances de retour vers l’emploi.

En Belgique, une limitation des indemnités de chômage dans le temps n’aurait quasiment aucun effet puisque les chômeurs pourraient toucher un revenu similaire via le revenu d’intégration sociale du CPAS, tout en bouleversant considérablement l’équilibre des finances de l’État (entre l’État fédéral et les communes).

Cette limitation ne réglerait par ailleurs pas les problèmes de fond : le manque de diplôme, l’obsolescence de leurs compétences, la difficulté de la formation ou la discrimination sur le marché de l’emploi entre un chômeur longue durée et courte durée.

Enfin, nous avions déjà montré dans un article précédent que la problématique de l’inactivité (24% de la population de 20-64 ans) était plus importante que celle du chômage (4% de la population), y compris chez les 55-64 ans puisque 45% d’entre eux ne travaillent pas, en étant surtout inactifs, et dans une moindre mesure au chômage.